COP不只一種 聯合國生物多樣性大會與2020後的十年目標

COP不只一種 聯合國生物多樣性大會與2020後的十年目標

2018年11月下旬,數千名來自196個締約國的談判代表,以及國際組織、非營利機構、學術界相關人士齊聚於紅海沿岸的埃及城市(Sharm El-Sheikh)。第14屆《生物多樣性公約》締約方大會(Convention on Biological Diversity COP14,簡稱CBD COP14)在此召開,埃及總統el-Sisi親自蒞臨開幕式致詞。相較於舉世矚目的氣候變遷綱要公約締約方大會(UNFCCC COP),CBD COP的媒體曝光率低了許多。然而現在正是這份公約的關鍵時期­:2010年在日本訂定的十年愛知目標即將在2020年到期,各方正如火如荼地準備更新下一個十年的生物多樣性目標;並與2015年通過的巴黎氣候協定、永續發展目標(SDGs)等進行整合。筆者以總部設於美國華府的國際非營利環境組織The Nature Conservancy代表團成員身分出席,本文將簡介本次談判重點項目及初步結果。

2018年的CBD COP14 於埃及舉
2018年的CBD COP14 於埃及舉行。圖片來源:www.cbd.int

大眾、決策者皆無感 生物多樣性主流化的重要性

當我們聽到「生物多樣性」,腦中浮現的可能是森林裡的花豹、蝴蝶、花草,大海裡的熱帶魚、珊瑚等等。這些的確代表了「物種」、「棲地」等生物多樣性的重要元素,對於自然愛好者也許十分有吸引力,但對於社會大眾來說卻可能感覺與日常生活距離遙遠。人類以資源利用、開發的角度看待自然的歷史源遠流長,但保育的概念卻是相對新穎。在過去三十年間,人們逐漸了解到物種、生態系、基因多樣性之間存在極大的聯繫與變化性 [註1],僅僅以開發或保育的角度來理解自然是遠遠不足的。糧食、醫藥、水資源、氣候、土壤等人類生存所需的元素,皆極度仰賴健全的生物多樣性。

大眾對生物多樣性無感,決策者們也不例外。數月前一場CBD專家會議上,與會者感嘆道「我們在這的討論,每每侷限於環境部長間,但真正影響環境的決策者,例如財政部長、工業部長、交通部長,卻常常完全不在會議桌上。」這正是主流化想要解決的問題。

本次CBD COP14 在主流化議程上通過了將生物多樣性納入能源和採礦、基礎建設、製造和加工部門、都市規劃,以及商業和金融等部門的數項決議。其中特別值得注意的一點是決議「鼓勵」政府及利害關係人在基礎建設、能源和採礦的計畫中將考量生物多樣性,並執行早期規劃(upstream planning)和減緩層級(mitigation hierarchy)。[註2] [註3] 最後,本次與會者共同期望將來能有更多私部門決策者一同參與討論。

世界衛生組織幹事長Tedros Adhanom透過影片強調生物多樣性與全球衛生的連結。攝影:陳偉迪
世界衛生組織幹事長Tedros Adhanom透過影片強調生物多樣性與全球衛生的連結。攝影:陳偉迪

後2020年全球生物多樣性框架 為永續發展提供藍圖

2010年在名古屋舉辦的CBD COP10,締約國訂定了20項愛知生物多樣性目標(Aichi Biodiversity Targets),為主流化、減少壓力與永續利用、維護生物多樣性、提高惠益、能力建設與實行等五大面向提供具體努力方向。2020年的期限將至,在北京舉辦的下屆大會上,各國將訂立未來10年的目標。許多環保組織批評愛知目標標準太低,遠不足以逆轉物種在人類活動下受到威脅的趨勢。不可諱言的是,目前的目標是多方折衝妥協下的產物,締約國並沒有強制的執行義務或普世的監督機制 [註4]。而如何在政治條件的允許下,讓各國願意主動訂出企圖心夠高的目標,並在全球層次整合成一個類似巴黎協定「『保持全球均溫較前工業化時代的升幅遠低於2℃』,並『努力將溫度升幅限制在1.5℃內』」一般簡單易懂、琅琅上口的頂端目標,將是未來兩年內最大的挑戰。

愛知目標另一為人所詬病的缺點是許多目標並沒有量化、可測量、或具科學基礎的指標,學術界與環保組織對此做出許多努力,其中最具系統性的是由UNEP號召的《生物多樣性指標夥伴關係》[註5],儘管尚未獲得官方承認,在本次大會上已隱然呈現領導態勢。

COP14的最大任務之一是為Post-2020 Framework鋪路。本次大會決議包括在半年一次的常規會議之外成立一個不具時程、跨部門的工作小組,專職準備相關草案;要求聯合國大會在2020年安排一場元首層級的生物多樣性高峰會;以及在新的生物多樣性目標出爐後,據此更新聯合國永續發展目標(SDGs)。最後這項決議特別重要,因為這顯示了CBD的2020年議程並不僅僅是取代愛知目標,而是為全球永續發展提供藍圖。

晚上十點,資源調動(Resource Mobilization)工作小組的與會國代表分為南北兩陣營,仍在為事關誰出錢的決議逐字逐句唇槍舌戰。攝影:陳偉迪

保護區和其他有效區域保護措施

旨在保護全球面積至少17%的陸地與10%沿岸及海洋的愛知目標11一直是各方矚目的項目 [註6],部分原因在於這是少數具備量化指標,且能具體看到各國執行成效的目標。另外這也直接連結到海洋保護區設立,對於領域以海洋為主的小島國家以及領海較大的國家至關重要。對於地廣人稀的陸域國家(如加拿大)而言,目標11可讓其輕易地展現設立廣大保護區的成效;至於人口密集、寸土寸金的小國(如比利時、荷蘭)或希望在設立保護區之外兼顧永續資源利用的國家,則致力於推廣「其它有效區域保護措施」 (other effective area-based conservation measures,簡稱OECM),以期獲得更多執行上的彈性。本次大會最重要的決議之一便是通過了OECM的官方定義。[註7]

另一方面,目標11受到額外關注的理由,在於它確實有望在2020年達成——截至2018年7月,全球陸地已約達成14.8%、海洋7.26%劃設為保護區的成果,CBD秘書處樂觀預測在2020年將會略微超過初始目標。[註8] 然而,並沒有足夠的學術證據支持保護17%的地球陸地面積即能緩解物種滅絕的速度,而海洋的資料則更加缺乏。在會前及議場周邊,許多團體已經開始積極地倡議將當前的17%提高到30%、甚至50%。究竟下一次的大會上,締約國將做出什麼樣的承諾,是各界關注的焦點。

[註1] 根據生物多樣性公約的定義:「生物多樣性指的是源自於陸域、海洋與其他水域生態系,以及生態複合體的生命有機體之間的變化性;這包含了物種內、物種間與生態系統的多樣性。」可以理解成物種多樣性、遺傳多樣性和生態系多樣性三個層次。參考:http://www.biodiv.be/biodiversity/about_biodiv/biodiv-what

[註2] 主流化決議全文請參考:https://www.cbd.int/doc/decisions/cop-14/cop-14-dec-03-en.pdf

[註3] 從台灣角度來看,近來的upstream planning可能實踐是規劃公路或港口時,若在選址時即將生物多樣性(例如石虎棲地、原生藻礁等)納入考量,不但可保育生態,對興建者來說也可降低後續工期延後、社會爭議等額外成本。

[註4] 自上而下的強制規範模式已在京都議定書的例子上顯示其執行上的侷限。

[註5] Biodiversity Indicator Partnership(簡稱BIP)

[註6] 目標11全文:「到2020年,至少有17%的陸地、內陸水域和10%的沿海和海洋區域,尤其是對於生物多樣性和生態系服務具有特殊重要性的區域,通過全面、生態上有代表性和妥善關聯的系統性有效管理的保護區和其他手段受到保護,並納入更廣泛的地景和海景管理。 」」

[註7] 保護區與其它有效區域保護措施決議全文請參考: https://www.cbd.int/doc/decisions/cop-14/cop-14-dec-08-en.pdf 。OECM官方定義請參見第2條。

[註8] "Updated Status of Aichi Biodiversity Target 11" 

 

 

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