氣候變遷,零碳賽局 減碳、立法、產業-減碳篇

前言

余範英 (余紀忠文教基金會董事長)

全球暖化的威脅是現在式,已不是未來式COP26在即。2050淨零碳排,不能遲疑。在不確定的年代、在動亂的全球競爭下,很多人不知道該做些什麼?今天,我們明確的知道,為這片土地,為下一代,為面對氣候變遷,應該要同心合力。

決心向前的國家組織,認真推動的環保署同仁,長期投入的前輩、朋友們, 在目標確立、能力建構、步驟規劃、立法減碳、企業要求中對話,這樣的工作精神與團隊需要代代傳承,拯救地球、節能減碳不能等待。

 

蔡玲儀 (環境保護署環管處處長)

榮幸有機會代表環保署參加「氣候變遷,零碳賽局」的論壇。從去年到今年國際間對於減碳的議題腳步非常快,行政院包含在能源減碳辦公室的召集下,也正在進行國家邁向2050淨零排放的路徑,這段期間環保署的重點工作是有關溫室氣體減量及管理法的修法,在追趕著急的過程中怎樣把減碳化為行動,需要不僅是政府、事業、民間,大家要一起來。

 

前國家永續發展委員會執行長的話

葉俊榮(台大教授、余紀忠文教基金會董事、前國家永續發展委員會執行長)

氣候變遷的他山經驗

究竟氣候變遷的立法目前是狀況是怎樣?國際上當然是京都議定書,或2015年的巴黎協定,這些都是國際的立法。但以國家的角度看,第一個完整的把氣候變遷當立法的課題,做出最完整立法的是英國的Climate Change Act,英國訂定此法,把組織、管制工具、財稅、國際銜接、實際推動的面相做了一番整合,是現今全球談氣候變遷變立法重要的參考範本。許多國家都對本國的需求、國家的現況,推動的方式特殊的立法,比如日本,日本京都議定書的主辦國,1997年京都議定書通過後,1998年開始立法,對於地球暖化提出因應對策的法律,將比較偏重教育整合跟觀念的傳播作銜接,韓國另一種方式面對氣候變遷立法,尤其在李明博政權的時代,他非常重視企業的經營,把氣候變遷因應跟產業的發展做了具體的連結,他的氣候變遷因應的法律接續之前訂定的能源基本法,跟永續發展基本法後,就具體的把氣候變遷課題,認為是低碳跟綠色成長的法律,明白的把企業的轉型低碳社會的建立,視為立法的一個核心。

立法是過程、是機制、是轉型

回顧台灣的情形,也跟在2015年巴黎協定的通過有關,當時國會突然通過了溫減法,它的內涵非常狹小、格局也不算大,以至於這個法律從那時到現在究竟是不是扮演了台灣對於氣候變遷的基本態度。這過程中有很多轉變、調適的部分,也用命令的方式在推動,所以整個氣候變遷立法各界都曾有很大的呼聲,政府機關也開始著手規劃這重要課題,只是我氣候變遷立法還蠻擔心。原因在;第一,重要性大家還不夠清楚,以至於在政治上有很多其他的更重要議題下,這議題就不了了之。第二,可能是更嚴重的就是還是會立法,但是因應了事,許多需關照重要的課題,沒有納入立法思考,最後又變成是一個不到位的立法。

我有幾個重點供各位參考,第一,就是氣候變遷立法的性質,他本身是一個過程、也是一個機制,不是一個狹小的法律問題,如果沒有啟動,很可能整個氣候變遷的因應,到最後沒有辦法銜接中央跟地方、沒辦法銜接政府跟民間、沒辦法銜接台灣跟國際。其實氣候變遷立法反映的是一個國家他在氣候變遷議題這個面向上,消極的方面損害與積極的需去轉型本國的產業,發揮自己的實力的的課題,這課題的重要性,必須得到大家認同。

是民主社會的承擔 是國際認同的尊敬

第二,到底應該有什麼樣的內容?整理幾個重要部分參考,其一,是中央跟地方的關係,時常地方積極的要推動,包括碳稅、有很多做法,中央的態度如何?常說按照中央、地方制度的方式處理,其實沒嚴肅處理。哪些範圍內要中央地方合作,哪些範圍內要容許地方往前走,甚至讓地方去實驗,應該是重要的課題。其二,國家本身的承諾,以及推動的機制的公開透明。今天許多國家的元首,都以各種不同的方式來承諾,但更重要的是在一個民主社會、在一個國際上認同的一個有責任感有尊嚴的國家,除了承諾外再來就是怎麼樣透過法律,讓實際的政府作為跟民間互動,能夠具體的一步一步地去實現想法。這是一個國家在面對氣候變遷議題的時候,表現出的擔當與格局,這敘述輪廓應呈現法律裡。

還有重要的是程式;也就因為它是一個全民、全國的問題,跟國際互動的議題。決策必須更公開透明,氣候變遷的現況、推動的狀況要更跟這個社會能夠銜接,要抓住機會能夠在國內推進碳經濟跟碳社會的轉型過程中,企業界能夠發揮量能帶動,尤其是同時在國際上發揮力道。

台灣氣候變遷的立法意義

最後要關注在台灣談氣候立法跟其他國家談氣候立法不一樣;全世界大部分的國家除自己國家談立法外,國會都有權去審查,國家的元首或是代表到國外所簽訂跟參與的內容,也就是其他國家大都參與國際立法的。台灣,目前沒有機會參與國際立法,代表我們的國民,沒有辦法透過審議去簽訂國際檔的機會,也代表這沒有機會向國際社會表達氣候變遷我國的看法,所以立法是一個有尊嚴的表達,我國沒有辦法在國際場合表達。但透過國內立法來向國際社會顯示這是台灣對氣候變遷的看法跟做法,是取得自己在國際參與上另一種尊嚴的實質行動。相信大家能透過不斷討論抓住對的方向徒徑,創造國際願意參考的台灣模式。

 

 

 

面對氣候變遷 承擔社經壓力

 

主持人-余範英 (余紀忠文教基金會董事長)

首場談面對氣候變遷推動減碳政策,這與經濟生活習習相關的主題,有社會變遷承擔的壓力。勾畫這輪廓的主題演講是蔡玲儀處長,與談講者有倡導中央研究院氣候變遷的科硏基礎建設,組織國內學研多年的中研院劉兆漢院士,林子倫副教授是行政院減碳辦公室的主任,近年帶領年輕一代看世界作交流,觀察城市治理、民眾參與,以及提昇青年增進轉進能力、與世界共生。大家最不陌生的地球公民基金會創辦人李根政執行長,三十多年來到現在,從來沒有放棄過站在政府肩上批判,熱忱不變、關心、付出,今天他也是監督的一員。

 

 

 

整合、推進立法 減碳零排放 追趕中

 

蔡玲儀 (環境保護署環管處處長)

致力國內碳高峰值不再上升 仍需溫管法修法

今日的重點是減碳;我們現在面對氣候變遷這麼大的挑戰,所以我必須在短時間精簡的以「加強因應氣候變遷」為題,說四個關鍵性。

首先,全球的二氧化碳濃度一直上升,減碳是世人共同面對的最大挑戰,按照巴黎公約強調的是共同扮演差別的責任,我們必須瞭解全球溫室氣體排放的狀況,從World Resources Institute這張圖來看,前十名的主要排碳國家,第一個是中國,第二是美國,接著是歐盟27國。圖中可見第一個排放大國中國,佔比約26%,第二是美國12.6%,2018年全球淨排放量近500億頓,台灣約2.7億頓佔全球排放的0.56%,按照公約共同扮演差別的責任精神,台灣排放2.7億頓,應善盡溫室氣體排放的責任。自去年拜登總統上任第一天宣佈重返巴黎協定,開始對於氣候變遷採取積極態度。從國際情勢觀察,美、中在許多外交場合一定會談及氣候變遷,希望中國停止對國外化石燃料的資金,中國踐行承諾中的減碳,美國會甚至關切新疆太陽能板不當勞動的議題。所以氣候變遷不僅只是國際環境上的問題,在主要排放國家中甚至是外交的課題。

溫室氣體排放持續上升的排放國,由於中國近年來一直在攀升,當中國提及預計將在2030年達到碳高峰時,中國能否加速減碳已為眾所囑目。比較其他,美、英、歐盟,以2019年與2005年來相比都明顯下降。但有亞洲在日本明顯下降外,南韓、新加坡還是上升趨勢。往日台灣的碳高峰值已過,我們的碳排放呈現下降趨勢。探討碳排放密集度,以2005年作為基準,我國的溫室氣體排放是在控制且呈現下降的趨勢, GDP呈現的持續成長,台灣每生產一元的溫室氣體排放密集度己明確下降,於2019年相較於2005年也降了40%。

補強溫管法 減量仍不足

我國在2015年時通過溫室氣體減量及管理法修法,溫管法推動後環保署兩年來進行部門管制及調適工作,發現在現行的法律上確實有所不足,尤其在減量工具的部分。知悉現行溫管法有需要做補強與討論,環保署立即啟動修法的準備。由於當年立法時空背景與現在並不相同,考慮面含蓋其他國家永續必要之大法,包含國土法、濕地法、海岸法這些都與調適有關,當時訂定時並未及就溫管法很多章節作詳加討論,但事實上氣侯變遷調適工作運作後再檢視,還是有需要回歸溫管法原則與細則,於是延伸到今日氣候變遷因應法的催生。過程中環保署密集的與產業、民間辦座談會,關鍵在自2020年底到現在國際間對於淨零排放的減量目標更形重視。今年7月歐盟提出的碳因應調整機制,各國目標與修法開始強化,全球皆對於法律的修正都有高的期許與深入討論。

 

 

訂定減碳目標 邁步淨零排放

首先,談追蹤淨零排放議題,2015年的巴黎協定原有目標,於本世紀控制全球升溫不超過2度C,溫管法當時規劃的路徑也以這標準在2070年達到淨零排放,但國際情勢隨著科學調查變化快速,2018年IPCC出的特別報告指出全球暖化升溫速度必須加快因應,淨零排放的目標期程也必須加快,須在2050年達到淨零排放,方可控制升溫。歐盟從2019年推進綠色新政,帶動國際間對2050年達到淨零排放目標速度,目前已超過130個國家宣佈淨零排放,包括美國。中國也主動宣佈2060年要達到淨零排放,亞洲的鄰近國家日本、韓國也做了宣示。不僅130個國家宣示已開始將此目標入法,如日本、南韓、加拿大、歐洲國家,有12個國家將2050年淨零排放期程入法,正在立法中的國家也有三個。

 

全球升溫2050淨零排放是共識

面對國際情勢快速變動,原先2015年的長期減量目標以2050年與基準年2005年進行減少一半碳排,於現今全球加速減碳壓力下,行政院開始啟動淨零排放的路徑評估,蘇院長2050的淨零與修法指示,總統在今年的422地球日也宣佈2050年淨零轉型是全世界的目標也是台灣的目標,要把握這樣的趨勢來提出我們的路徑。過程中行政院在能源減碳辦公室與環保署一起會同各部會進行路徑討論,到八月三十日蘇院長主持國家永續發展委員會聽取環保署的報告後,院長明確指示辦理溫管法的修法,把國家長期減量目標納入2050年淨零排放,台灣現在也算加入立法中的國家的行列,跟上國際的腳步。

怎麼去達到淨零排放?在參考他國家的做法中,其間的關鍵即是國際能源總署IEA於五月出版,能源部門全球淨零的評估報告,報告中提出淨零分別從電力、工業、運輸、建築等專案達淨零排放的路徑,甚至提出計400項的里程碑。報告中強調的關鍵時刻在2030年,就是從現在到2030年必須要支持現有技術大規模的運用,未來更需要新的技術創新、大規模應用,除將現有關鍵策略做到最大化外,新技術開發也必須從現在開始準備,才有辦法進展到2050年的目標。

 

減碳辦公室的五個工作圈分工

目前能源減碳辦公室淨零路徑的工作狀況,在行政院跨部會願景小組與相關利害關係人進行討論, 有五個工作圈,分別是去碳能源、產業及能源效率、綠運輸及運具電氣化、負碳技術、治理工作圈,包括;碳定價及公正轉型等討論,過程中舖向淨零路徑。於上半年的討論下,將原先國家的2050年減量目標是減少50%,在八月三十日院長清楚的指示長期減量目標改為2050年淨零排放。在這過程中原先規劃的減碳目標就必須再檢討,參考國際能源總署報告,要達到淨零實有七項關鍵策略,最重要的是能源效率提升及行為改變,還要包括;透過再生能源、氫能、電氣化、碳匯、碳捕捉封存技術,這些關鍵策略需要在2030年到2050年之間做示範及建制,以達到淨零排放的目標。

第二個議題要探討:強化氣候治理。在減緩的部分現行溫管法的架構除了六大部門之外其實還包含綠色金融、國際公約、教育宣導、調適推動、減量科技等等,這是目前涉及相關部會參與減緩的工作。在調適上,涉及的部會非常多,加上現在淨零排放的工作圈討論,在氣候治理這一塊,溫管法的修法要去強化行政院層級的協調、整合,目前規劃由行政院國家永續發展委員會強化氣候變遷以及節能減碳的工作分組。行政院國家永續發展委員會仍依照環境基本法訂定,由行政院院長擔任召集人,希望在現有的架構下強化整合中央涉及的部會分工、協調的功能。至於非常重要的地方連結部分,希望這次修法讓地方政府有氣候會報,由地方的首長協調整合。

 

建置碳定價 調適與立法並進

第三個議題是碳定價;國際間對碳定價目前有六十多國實施排放交易與碳稅費,歐盟碳邊境調整機制草案雖現在仍是過渡期,可能於2026年正式實施。但見整體機制運作中,兩個重要關鍵是;產品的原產國應實施碳定價,並將產品生產的碳排放成本內部化,另一是,產品生產對產含量的計算,與本身如何降低碳排都是核心。我國雖然開始起徵的業別不多,評估初步也許台灣外銷歐盟,所受衝擊的產業沒有那麼多,但現在是美國與日本也已開始思考啟動類似機制,這等於減量碳排除涉及全球氣侯外交外,更是迫切的經貿課題,共識是快建置我國碳定價機制。以徵碳費作為啟動,專款專用、鼓勵產業加速低碳轉型,先為國內自己有碳價,後續有關碳價的徵收水準需進一步討論。

第四,於氣候變遷的調適;今年八月IPCC的AR6重點摘錄,與臺灣氣候變遷評析更新報告中,目前國內已有中研院、科技部、交通部氣象局團隊開始同步進行國家的氣候變遷評估更新報告,報告中分析在全球積極減碳,與不減碳下臺灣會受到的衝擊。包括溫度、降雨的衝擊皆有初步的評估,後續將為目前修法增加專章,科學報告的情境風險評估可轉換為個部門的行動方案作為依據。

最後,目前關心的溫管法修法進度,經各部會討論在院長明示將2050年淨零排放的目標入法下,與各部會盤點溫管法規尚不足部分,需要在氣候變遷因應法去增訂的,以及各部會的權責分工討論,應在最短時間提出預告版本與大眾研商與討論。

減碳已確實涉及經貿,除溫管法修法外,更鼓勵國內各界產業的準備動員,共同面對氣侯與世界共生。

新聞來源:氣候變遷,零碳賽局 減碳、立法、產業-減碳篇(刊登於110.10.26中國時報A8.A9)

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